浅析《天津市市管国有企业违规经营投资责任追究试行办法》的特点与建议

　　2017年11月24日，天津市人民政府办公厅印发了《天津市人民政府办公厅印发<关于进一步完善我市市属国有企业法人治理结构的实施意见>和<天津市市管国有企业违规经营投资责任追究试行办法>的通知》（津政办发〔2017〕109号），对《天津市市管国有企业违规经营投资责任追究试行办法》（以下简称《试行办法》）正式予以公布。这是对《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号，以下简称“63号文件”）精神的贯彻，是对63号文件“各级履行出资人职责的机构和国有企业要按照本意见要求，建立健全违规经营投资责任追究制度”要求的落实，也是对天津市国有企业开展违规经营投资责任追究工作奠定的制度基础。与63号文件相比，《试行办法》更加落地具体，紧贴天津国有企业的实际，具有明显的进步性和操作性。

　　一、文件体例更加合理。63号文件分为七大部分，没有按照条款体例行文。《试行办法》共分七章四十条，文件的体例为“总则、责任追究范围、资产损失认定、经营投资责任认定、责任追究处理、责任追究工作的组织实施、附则” 等七个部分，与63号文件的体例相比，《试行办法》主要有以下特点。

　　（一）责任追究范围补充完整。《试行办法》以分条款的方式，对责任追究范围的九个方面分别进行罗列，并且增加了第十四条“除本办法第五条至第十三条规定情形之外，企业经营管理有关人员发生其他违反规定、应当追究责任的情形的，应当依法依规追究责任”，从而将责任追究范围补充完整。

　　（二）损失认定依据表述全面。《试行办法》将63号文件中“资产损失金额及影响的认定和或有资产损失的认定”，分为第十六条和第十九条进行分别论述。特别是在第十六条，分为四大类 ，对资产损失认定的证据进行了扩充和完善，比63号文件更加具体完备。

　　（三）责任职责划分分条列明。《试行办法》对于经营投资责任根据工作职责划分为的直接责任、主管责任和领导责任，首先在第二十二条分别进行了定义，后在二十三条对企业负责人应当承担直接责任的情形进行了表述。相比63号文件在一个段落内既进行定义责任，又论述企业负责人应当承担直接责任情形的体例，《试行办法》的论述方式更加合理明晰。

　　（四）组织实施部分体例调整。63号文件的“责任追究工作的组织实施”部分，首先阐明了开展责任追究工作应当遵循的程序，随后表明责任追究工作原则上按照干部管理权限组织开展。在《试行办法》中，对两者的位置进行了调整，首先论述责任追究工作原则上按照干部管理权限组织开展，然后论述开展责任追究工作应当遵循的程序，在体例摆布上更加合理。

　　二、内容规定更加完善。在《试行办法》中，增加了一些63号文件中没有的条款，有的是借鉴兄弟省市相关的规定，有的是结合天津工作实际的原创，从而使内容规定更加明确具体。

　　（一）补充责任追究范围方面情形。在“责任追究范围”中，《试行办法》增加了两个条款：在工程承包建设方面，增加了“违反招投标法有关规定进行招投标的”条款；在购销管理方面，增加了“在签订、履行合同过程中严重不负责任，未按照规定对合同相对方的主体身份履行能力等情况进行核查的”条款。

　　（二）补充认定错误追责方面规定。《试行办法》第二十四条规定“企业在资产损失认定工作中有意将损失进行分解或混淆类别的，损失认定环节中的相关责任人应当比照直接责任人进行责任认定”，弥补了故意认定错误时对相关责任人的责任认定方面的空白。

　　（三）补充当罚未罚追责方面内容。《试行办法》第二十四条规定“企业发生较大或者重大资产损失，未对相关人员进行责任追究的，一经查实，除按照本办法对相关责任人进行责任认定外，对企业主要负责人应当比照直接责任人进行责任认定”，对应当进行责任追究而未进行企业主要负责人的处置进行了规定。

　　（四）补充一般资产损失处理方式。在63号文件中，仅对发生较大资产损失和发生重大资产损失的处理方式进行了规定，没有对发生一般资产损失的处理方式进行规定，显然是不完整的。《试行办法》在第二十七条，结合天津的实际，对发生一般资产损失的处理方式进行了规定，从而弥补了这一处理方式的空白。

　　（五）补充对人员及机构具体要求。《试行办法》第二十八条补充了对责任追究工作人员的回避和违法违规情况处理方面的规定。第二十九条对参与调查的中介机构或者相关专家提出了明确要求，都是对《试行办法》内容的有益补充。

　　三、损失标准更加明确。《试行办法》在第二十条中，以准确的数额和比例的方式界定了资产损失程度的认定标准，在界定具体数额的同时，考虑到了不同企业的规模和资产量，既客观又科学，从而为相关责任人员的处理工作奠定了基础。

　　综上所述，《试行办法》既是对63号文件的贯彻和落实，又对63号文件进行了有益的扩充和拓展，在文件的体例结构和条款的增加补充上具有明显的进步和完善，极大程度地提高了实操性和适应性。尽管我们能够感觉到立法者在这部规章中倾注了大量的心血，当我们也发现，《试行办法》与其他规定相比存在一些差异，下文将简要进行分析并提出建议。

　　（一）相关概念有异其他规定。《试行办法》对“市管国有企业”的定义为 “市国资委履行出资人职责的企业及其所属的各级独资、控股子企业”。但在2011年，天津市国资委曾印发通知，规范市国资委监管制度文件中监管对象的称谓，并延续至今。《通知》将称谓分为三级：（一）市管企业，即为市国资委代表市政府履行出资人职责的国有企业（含委托市级委办局管理的拥有经营性资产的企事业单位），如现有的国有集团公司、公司；（二）市管企业独资、控股子企业或者市管企业重点独资、控股子企业；（三）市管企业所属各级独资、控股企业。显然，两者的概念是不一致的。同时，“子企业”应为市国资委履行出资人职责企业所属二级企业，“各级独资、控股企业”则为市国资委履行出资人职责企业所属各级企业，“所属的各级独资、控股子企业”的论述似有不妥。因此，如果将文件的适用主体确定为“市属国有企业”，并将其概念定义为“市属国有企业是指市管企业及其所属各级独资、控股企业”应该更为合理。

　　（二）追究范围还可继续扩大。2017年3月，市国资委印发了《天津市国资监管负面清单（2017版）》，结合该文件的相关规定，可以将一些情形加入到责任追究的范围中，作为《试行办法》的有益补充。例如：（一）在转让产权、上市公司股权和资产方面，增加“转让权属关系不明确或者存在权属纠纷的企业国有产权”的条款；（二）在固定资产投资方面，增加“未履行或未正确履行职责投资市国资委禁止投资项目的”；（三）在投资并购方面，增加“未履行或未正确履行职责投资市国资委禁止投资项目的”；（四）在改组改制方面，增加“改制为国有控股企业的，原企业向继续留用职工支付经济补偿金的”条款等。

　　（三）部分内容仍有借鉴空间。如前所述，《试行办法》采纳了兄弟省市相关规定的内容，主要是借鉴了《甘肃省政府国资委监督企业资产损失责任追究暂行办法》的部分内容。经研究比较，甘肃省的规定中还有一些规定可以被吸收和采纳。例如：（一）对于企业内控管理制度缺失造成企业资产损失，企业负责人的处置规定 ；（二）对于瞒报少报资产损失，企业负责人的处置规定 ；（三）对于所属企业发生资产损失，上级企业负责人的处置规定 ；（四）对于调离工作岗位或者已退休的相关责任人给予经济处罚的规定 等。

　　（四）相关职责建议予以明确。根据《试行办法》第三十六条的规定，责任追究工作的主体为履行出资人职责的机构和市国资委履行出资人职责的企业及其所属的各级独资、控股子企业。同时，根据《试行办法》第三十七条的规定，市国资委履行出资人职责的企业及其所属的各级独资、控股子企业要建立健全违规经营责任追究制度。对于市国资委、市国资委履行出资人职责的企业以及所属的各级独资、控股子企业的职责并没有明确的列明，这在实际操作中，有可能造成落实的困难和偏差。因此，建议对履行出资人职责的机构、市国资委履行出资人职责的企业的相关职责以列举的方式予以明确。

　　当然，“没有一部法律是完善的”，上述建议无法掩盖《试行办法》对于规范企业经营投资工作和维护国有资产安全的重大意义，结合日后的落地执行和调整，《试行办法》定会更加完善圆满。我们有理由相信，在天津未来日趋繁杂的国有企业经营投资工作中，《试行办法》将起到举足轻重的警示作用，为国有企业依法合规经营投资奠定坚实的理论基础，为预防和处置违规经营投资工作提供法律支撑。